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《民主与法制时报》:如何突破社会调查主体的“藩篱”

发布时间:2015-01-06 00:20:14

特约撰稿   刘斯凡、宫步坦


2013年1月1日施行的《刑事诉讼法》把对涉罪未成年人的权益保护提升到前所未有的高度,第268条专款规定了未成年人刑事案件的社会调查制度。未成年人刑事案件社会调查制度的确立是为了全方位获取未成年人的综合信息,以便针对未成年人的特点,充分贯彻刑罚的个别化原则,最终实现教育为主、惩罚为辅的根本目的。其中,由谁来做未成年人的社会调查,即社会调查的主体选择,在很大程度上决定了未成年人社会调查报告的质量,进而对涉罪未成年人的定罪量刑产生重大影响。

在我国当前司法实践中,未成年人社会调查的调查主体有三种模式:第一种模式是由公安机关、人民检察院、人民法院等办案单位作为调查主体,第二种模式是由司法行政机关作为调查主体,第三种模式是由相关组织或机构作为调查主体。新《刑事诉讼法》实施之后,笔者直接参与了湖北省武汉市中级人民法院及多家基层法院、检察院的未成年人刑事案件社会调查报告的拟定和社会调查工作,积累了大量社会调查的案例,现结合社会调查的具体实践对以上三种调查主体模式的利弊进行分析。


公、检、法作为调查主体:立场难客观


由公、检、法等办案单位作为未成年人刑事案件社会调查主体的第一种模式,沿用已久。1995年公安部《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》第10条,将社会调查的主体限定在公安机关,并在2012年《公安机关办理刑事案件程序规定》第311条中得到再次确认。2006年最高人民检察院《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第16条第4款,将社会调查的主体限定在人民检察院。1991年《最高人民法院关于办理少年刑事案件的若干规定(试行)》第12条则将社会调查的主体限定为审判人员。

随着对未成年人刑事案件社会调查制度认识的深入,这种由公、检、法等办案单位作为社会调查主体的模式受到了质疑。公安机关、检察机关在我国刑事诉讼中的职能定位和实际作用,很可能会影响到其所做未成年人社会调查报告的客观中立性。《刑事诉讼法》第268条仅仅规定“可以”进行未成年人社会调查,公安机关也并未将未成年人社会调查纳入绩效考评范围,导致基层公安机关在打击违法犯罪、维护地方治安的巨大工作压力之下,缺乏主动开展未成年人社会调查的动力;另一方面,2012年《公安机关办理刑事案件程序规定》仍然坚持将社会调查主体限定为公安机关的立场,致使基层公安机关无权委托相关组织或机构进行未成年人社会调查,直接导致在侦查阶段的未成年人社会调查难以开展,难免削弱甚至剥夺未成年犯罪嫌疑人的诉讼权利。

至于法院,由未成年人刑事案件的审判人员担任社会调查员,在司法实践中存在明显弊端:首先,《刑事诉讼法》第49条关于举证责任的规定决定了法院不适宜进行调查,这也是维护法院中立裁判地位的必然要求;其次,案件审判人员在定罪之前甚至开庭之前进行社会调查,如果亲身接触、了解到未成年被告人的成长经历甚至过往违法纪录,很可能会影响案件审判人员在定罪时的心证,进而影响对未成年人的公正审判;最后,由案件审判人员直接面对未成年被告人的父母进行社会调查时,很可能会产生不必要的麻烦。


司法行政机关作为调查主体:角色难转换


正因为上述第一种调查模式的种种不足,2010年中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、共青团中央《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》专门规定:“社会调查由未成年犯罪嫌疑人、被告人户籍所在地或居住地的司法行政机关社区矫正工作部门负责。司法行政机关社区矫正工作部门可联合相关部门开展社会调查,或委托共青团组织以及其他社会组织协助调查。”但将社会调查的主体限制在司法行政机关社区矫正工作部门,而其他组织只是“协助调查”,具有明显缺陷。

首先,将社会调查主体限制为司法行政机关与修订后的《刑事诉讼法》第268条的规定相冲突,也非立法本意。

其次,将社会调查主体限制为司法行政机关实际上是忽略了未成年人社会调查和社区矫正社会调查的差异。实践中,司法行政机关所做的社区矫正社会调查仅仅针对有可能判处社区矫正的被告人,且调查仅限于审判阶段;而对涉罪未成年人的社会调查是以对未成年人的教育和挽救作为基本原则,不论在刑事诉讼的哪一个阶段,也不论是否拟对其适用缓刑,也都可以进行社会调查。可见,由司法行政机关作为未成年人刑事案件社会调查的主体的模式,使社会调查主体与随后可能的社区矫正监管主体发生重合,而基层司法所出于减少自身社区矫正监管工作量的考虑,有可能会在未成年人社会调查报告的建议部分,对未成年人适用非监禁刑出具否定性意见,这显然不利于保障未成年被告人的合法权益。


第三方担任调查主体:能突破户籍限制


我们认为,未成年人刑事案件社会调查制度的设立初衷,是在依法公正审判的前提下,最大程度地保障未成年犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利,这就对未成年人社会调查报告的客观真实性提出了很高的要求。因此,由独立于案件之外、受办案单位委托的第三方组织或机构作为未成年人社会调查的主体,更能保障未成年人社会调查报告的中立性和客观性,更有利于充分发挥未成年人社会调查制度的优势。2001年《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件的若干规定》第21条规定“人民法院也可以委托有关社会团体组织就上述情况进行调查或者自行进行调查”,明确将社会调查的主体扩展到由人民法院委托的“有关社会团体组织”,并得到2012年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第460条的再次确认。2012年《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第486条规定:“人民检察院根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查,并制作社会调查报告,作为办案和教育的参考。人民检察院开展社会调查,可以委托有关组织和机构进行。”

在未成年人刑事案件社会调查的实践中,各地早已开始探索由相关组织或机构接受委托担任调查主体的第三种模式。上海市较早开始试行以青少年保护干部和教师为调查主体的模式,自2003年又开始“政府购买社会服务”试点,2004年建立了覆盖全市的社工站(点)。北京市的社工服务机构众多,北京市综治委采用政府购买服务的形式,努力推广由专职社工为调查主体的模式。

武汉等地则实行特邀调查员制度,在新《刑事诉讼法》实施之后,武昌区青少年教育办公室、共青团湖北省权益部先后与公益法律服务网站“调解网”建立合作关系,由前者接受公、检、法各办案单位的未成年人社会调查的委托,再与“调解网”一起在法律职业共同体中遴选法律服务志愿者作为社会调查员,开展未成年人社会调查。

可见,委托第三方组织或机构作为未成年人刑事案件社会调查的主体,在实践中又有两种代表性模式,一是在北京、上海等地的发达地区模式,二是在武汉等中西部地区通过未成年人保护组织与“调解网”等公益平台合作的模式。

在发达地区,有充足的政府财政为后盾,可以采取政府购买服务的方式,通过社工机构为未成年人社会调查提供资金支持,从而保障社会调查有效进行。但在中西部地区,通过政府购买服务的方式进行社会调查暂不具备普遍现实性,由未成年人保护组织通过第三方公益平台遴选具有较高法律素质和公益心的法律服务志愿者作为社会调查主体,能更好地保障社会调查的顺利开展。

相较而言,发达地区模式中的社工机构是否属于“未成年人保护组织”还存在疑问,如果对未成年人保护组织的理解过于宽泛,与立法初衷不符,有可能损害到未成年人的合法权益;中西部模式严格由未成年人保护组织主导,更符合立法本意。另外,在面对难以实现异地未成年人社会调查这个亟须解决的实践性问题时,发达地区模式受制于行政区划、各地发展水平与政策不同等因素,显得力不从心。而依靠第三方法律公益网络平台,有可能尽快建立起跨区域甚至全国性的未成年人社会调查网络,保证未成年人不因在非户籍地受审而丧失社会调查的机会,从而解决司法实践中普遍存在的本地与异地未成年人“相同行为不同处罚”的不公平现象,切实保障未成年犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。

(作者分别为武汉科技大学文法与经济学院副教授、湖北金卫律师事务所主任)


(详见:http://www.mzyfz.com/cms/benwangzhuanfang/xinwenzhongxin/zuixinbaodao/html/1040/2015-01-04/content-1099339.html

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